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关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见

（厅字〔2016〕49号）

2010年以来，按照中央统一部署，一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，取得了预期成效，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验，但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题。为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”精神和加快推进新型城镇化的部署要求，加强对经济发达镇行政管理体制改革工作的指导，现提出以下意见。

一、总体目标

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

二、改革任务

（一）扩大经济社会管理权限。根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称。省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。法律规定的县级政府及其部门上述管理权限需要赋予经济发达镇的，按法定程序和要求办理。暂时不具备条件下放的管理权限，要积极创造条件，成熟一批，赋予一批。加强相关立法，为经济发达镇扩大经济社会管理权限提供法律依据。建立并公布行政权力清单和行政权力事项责任清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，健全权力监督机制，确保下放权力接得住、用得好。

（二）构建简约精干的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，统筹镇党委和政府机构设置，建立健全工作机制，强化镇党委领导核心作用。立足基层工作实际，优化业务流程，减少管理层级，建立扁平高效的基层组织架构。加强行政执法和综合服务等前台机构建设，统一履行直接面对公民、法人的行政审批、公共服务和行政执法职责，提高服务管理效能。整合内部决策、管理、监督、服务职责和工作力量，为前台工作提供支持和保障。设有开发区的经济发达镇可探索镇区管理机构合一体制，实行一套班子、两块牌子，促进开发区与经济发达镇融合发展。市县政府部门派驻在经济发达镇的机构，原则上应下放实行属地管理。继续实行派驻体制的，工作考核要以经济发达镇为主，干部任免应当听取所在镇党委和政府意见。

（三）推进集中审批服务和综合行政执法。整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的政务服务平台，实行“一门式办理”、“一站式服务”。公开办事依据和标准，精简程序和环节，规范自由裁量权。推广首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺等经验做法，积极推行行政审批和公共服务网上办理，方便群众办事。发挥社会组织在经济发达镇社会治理创新中的重要作用。整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。全面落实行政执法责任制，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度，规范执法程序和行为。建立健全镇政府与县直部门行政执法协调配合机制，强化监督问责。

（四）建立务实高效的用编用人制度。在地方机构编制限额内，赋予经济发达镇灵活用人自主权。大力推行政府购买服务，凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。选配素质好、能力强的干部到经济发达镇党政领导岗位，对工作业绩突出、表现优秀的党政正职，可在职数规定范围内提拔为上一级领导班子成员并继续兼任现有职务。推进机关公务员职务与职级并行、事业单位管理岗位职员等级晋升制度，拓宽选拔任用渠道，完善人才引进机制，落实基层干部待遇政策，确保基层需要的人才进得来、留得住、干得好。

（五）探索适应经济发达镇实际的财政管理模式。按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任。上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。结合财税体制改革，完善与经济发达镇相关的财政分成办法。落实支持农业转移人口市民化的若干财政政策，促进基本公共服务均等化。建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益性项目。有条件的地方可安排专项资金对经济发达镇给予支持。鼓励金融机构和各类社会资本在经济发达镇设立分支机构、村镇银行等新型农村金融机构，为城镇建设发展提供金融服务。

（六）创新基层服务管理方式。落实党建工作责任制，强化城乡社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织及经营网点、工程项目、服务窗口党建工作力度，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理体系。完善城乡社区治理体制，依法厘清基层政府和基层群众性自治组织权责边界，推进城乡社区服务体系建设，大力发展专业社会工作，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接。通过鼓励社会资本参与城镇公用设施投资和运营，加大对基础设施建设及教育、卫生、文化等社会事业投入。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，解决社会问题。尊重群众知情权、参与权、监督权，健全权益保障和矛盾化解机制，鼓励和支持社会各方面参与，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

三、组织实施

（一）加强组织领导。地方各级党委要切实履行领导责任，把经济发达镇行政管理体制改革工作列入重要议事日程，研究重大问题，凝聚改革共识，牢牢把握正确的改革方向。省（自治区、直辖市）政府要制定经济发达镇行政管理体制改革实施意见，认真研究部署，协调深入推进改革。市县政府要细化政策措施，抓好组织实施，完善考核评价体系，确保改革取得实效。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，重要事项及时向同级党委报告。中央编办要会同有关部门成立工作小组，完善协调配合机制，加强督促检查和工作指导，及时研究解决改革中遇到的困难和问题。

（二）坚持因地制宜。根据经济发达镇不同地域特征和产业特点，科学制定改革方案和工作重点，加强理念引导、标准规范和技术指导，促进设计力量、专业技术人才、社会资本向经济发达镇流动汇集，建设特色鲜明、产城融合、充满魅力的新型城镇。充分考虑地区发展水平差异和主体功能区布局，合理确定经济发达镇认定标准。东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省（自治区、直辖市）所辖乡镇前10%以内。对落实国家重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇，以及历史文化名镇等特色小镇，应予重点考虑。省级党委和政府要结合实际研究制定经济发达镇的具体认定程序和标准，严格把关、规范审批。

（三）坚持统筹协调。统筹推进经济发达镇行政管理体制改革和新型城镇化综合改革，赋予相同的土地、建设、金融扶持政策，形成改革合力。加强城镇化宏观管理，完善城镇发展规划和各类专项规划，提升城镇规划标准，探索“多规合一”，优化城镇化布局和形态，推动经济发达镇与周边城镇、乡村协同发展。符合法定标准、具备行政区划调整条件，且行政管理体制改革成果显著的经济发达镇可稳妥有序推进设立市辖区或县级市工作。统筹生产生活生态三大布局，控制城镇开发强度，提高城镇建设水平，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

（四）坚持积极稳妥。已开展改革试点的省份，要切实巩固试点成果，完善政策措施，渐次有序推开改革；未开展试点的省份，可以边试点边总结，逐步扩大改革范围。由省级党委和政府制定改革方案，报中央编办备案后组织实施，用3年左右时间基本实现改革总体目标。要加强舆论引导，防止急于求成、政府包办等倾向，扩大社会参与，营造良好改革氛围，确保改革顺利平稳推进。加强年度评估考核，建立能进能出动态淘汰机制，促进经济发达镇更好更快持续发展。